財(cái)力統(tǒng)籌：高質(zhì)量發(fā)展的重要保障

　　作者：李華（山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

　　黨的十八屆三中全會(huì)確立財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，將財(cái)政從經(jīng)濟(jì)層面拓展到國家治理高度。財(cái)力問題是財(cái)政運(yùn)行的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，完善財(cái)力統(tǒng)籌管理既是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)保障。

　　財(cái)力統(tǒng)籌管理保障政府履職

　　財(cái)力指政府在一定時(shí)期內(nèi)可以支配和使用的財(cái)政資金，強(qiáng)調(diào)財(cái)政資源的可支配性。與此高度相關(guān)的財(cái)政范疇是收入和財(cái)源。前者著重于資金流量，后者著重于資金來源。收入、財(cái)源和財(cái)力管理對應(yīng)的工作重點(diǎn)分別是籌集、建設(shè)和分配。財(cái)力統(tǒng)籌管理是財(cái)政資源在收支規(guī)模、收支結(jié)構(gòu)、政府層級以及不同時(shí)期等多個(gè)層面的通盤管理，著眼于國家整體利益、長遠(yuǎn)利益和我國現(xiàn)實(shí)，運(yùn)用系統(tǒng)論構(gòu)建新時(shí)期的國家財(cái)力觀和科學(xué)理財(cái)觀，有助于保障各級政府履行職能。實(shí)施國家財(cái)力統(tǒng)籌管理的制度目標(biāo)是建立統(tǒng)一規(guī)范、運(yùn)行通暢的現(xiàn)代財(cái)力管理體系，形成大財(cái)政、大預(yù)算、大資產(chǎn)的管理格局，以進(jìn)一步提高財(cái)政資金配置效率；政策目標(biāo)是統(tǒng)籌推動(dòng)財(cái)政增收和提質(zhì)增效，破解財(cái)政收支矛盾，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，為高質(zhì)量發(fā)展提供充足的財(cái)力保障。

　　20世紀(jì)90年代中期以來，我國財(cái)政從預(yù)算監(jiān)督角度分設(shè)為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外，財(cái)政運(yùn)行中存在較大規(guī)模的預(yù)算外資金，對財(cái)力的透明度、政府的公信力和資金統(tǒng)籌使用產(chǎn)生了不利影響。1998年，我國提出所有政府收支納入預(yù)算管理，并在黨的十六屆三中全會(huì)中首次提出“實(shí)行全口徑預(yù)算”。2011年，財(cái)政部全面取消預(yù)算外資金，由此開啟了財(cái)政資源統(tǒng)一管理的進(jìn)程。2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》明確規(guī)定，政府的全部收支納入預(yù)算，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。財(cái)政資源分別劃歸不同性質(zhì)的預(yù)算進(jìn)行管理，并逐步推進(jìn)部門和單位收入統(tǒng)籌管理，要求各部門和單位依法依規(guī)將取得的包括事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入等非財(cái)政撥款收入在內(nèi)的各類收入納入部門或單位預(yù)算；加大收入統(tǒng)籌力度，盤活存量，充分挖掘釋放各種閑置資源潛力；加強(qiáng)政府性資源統(tǒng)籌管理，將依托行政權(quán)力、國有資源（資產(chǎn)）獲取的收入以及特許經(jīng)營權(quán)拍賣收入等按規(guī)定全面納入預(yù)算；不同預(yù)算之間實(shí)行打通和劃轉(zhuǎn)。例如，地方政府債務(wù)根據(jù)不同的性質(zhì)分別納入不同的預(yù)算進(jìn)行管理。再如，按照《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案》，國有資本存量的10%撥入全國社�；�金，用于彌補(bǔ)社保體系建立初期未繳費(fèi)或者繳費(fèi)不足部分形成的資金缺口，并在中央和地方層面進(jìn)行試點(diǎn)�？梢哉f，財(cái)力統(tǒng)籌管理存在制度基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。

　　財(cái)力統(tǒng)籌兼具必要性與可行性

　　綜合來看，推進(jìn)國家財(cái)力統(tǒng)籌管理，包括四個(gè)方面的內(nèi)容。一是國家財(cái)力來源統(tǒng)籌管理。一方面，運(yùn)用市場化手段實(shí)現(xiàn)資金盤活、資產(chǎn)運(yùn)營和資源變現(xiàn)。落實(shí)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)清理結(jié)余資金，統(tǒng)籌用于重點(diǎn)急需領(lǐng)域；完善國有資產(chǎn)清查和動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度，提高國有資產(chǎn)運(yùn)營績效；統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革，提升土地、礦產(chǎn)和水等資源利用價(jià)值。另一方面，在全口徑預(yù)算管理制度下，強(qiáng)化政府性基金預(yù)算、國有資本預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌調(diào)配，加強(qiáng)資金來源和項(xiàng)目的銜接，加大和規(guī)范預(yù)算間的調(diào)入力度，避免預(yù)算交叉安排，并將圍繞一般公共預(yù)算制定改革方案的做法擴(kuò)展到圍繞全部政府收支統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)政改革。

　　二是國家財(cái)力收支統(tǒng)籌管理。從源與流的關(guān)系出發(fā)，財(cái)政收支必須在統(tǒng)一的框架內(nèi)安排。我國正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻堅(jiān)期，需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱壓力不減，從中長期來看，財(cái)政收支矛盾將呈加劇態(tài)勢。財(cái)力統(tǒng)籌管理中收支同步是確保財(cái)政可持續(xù)性的首要內(nèi)容。為此，必須根據(jù)財(cái)政收入支撐能力安排財(cái)政支出，堅(jiān)持以收定支、量入為出，從嚴(yán)控制一般性支出，提高預(yù)算支出分配與項(xiàng)目規(guī)劃或?qū)嵤┑你暯佣�。此外，�?cái)政改革要兼顧財(cái)政收支的影響，可考慮逐步建立稅式支出預(yù)算，充分預(yù)判財(cái)政減收及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響。此外，從收支組織形式上看，財(cái)政部門內(nèi)部不能有太多的切割，財(cái)政部門與其他部門也需實(shí)現(xiàn)協(xié)同。

　　三是國家財(cái)力政府間統(tǒng)籌管理。多級財(cái)政體制下，政府職能的科學(xué)劃分和財(cái)力的合理配置是確保各級政府實(shí)現(xiàn)職能的前提。特別是在高質(zhì)量發(fā)展要求下，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念都對完善財(cái)政體制提出了直接要求，提高資源配置效率、克服公共產(chǎn)品外部性、實(shí)現(xiàn)分配的公平性以及建立全國統(tǒng)一大市場，意味著財(cái)力在政府間統(tǒng)籌管理。一方面，依據(jù)受益范圍、兼顧公平與效率，合理劃分不同層級政府的職能，在承辦、協(xié)助和資助性事務(wù)中確保財(cái)力保障，注重多級財(cái)政關(guān)系間的相互協(xié)調(diào)，解決縱向財(cái)政失衡問題。另一方面，充分發(fā)揮我國強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力和政府間合作機(jī)制，構(gòu)建有中國特色的財(cái)政資源統(tǒng)籌和橫向轉(zhuǎn)移支付制度，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

　　四是國家財(cái)力周期性統(tǒng)籌管理。逆周期調(diào)節(jié)要求財(cái)政資源的運(yùn)用逆經(jīng)濟(jì)運(yùn)行而動(dòng)，通過財(cái)政資源的逆向釋放實(shí)現(xiàn)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)；跨周期調(diào)節(jié)強(qiáng)調(diào)財(cái)政資源統(tǒng)籌要加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，即微觀項(xiàng)目實(shí)行全生命周期管理，進(jìn)行全過程績效評估和全流程管理，將全生命周期內(nèi)對財(cái)政收支的影響納入財(cái)政規(guī)劃；宏觀管理要加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃，實(shí)行跨年度預(yù)算平衡，強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束。此外，地方政府舉借債務(wù)也應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)償債資金來源，科學(xué)評估預(yù)期償債收入，合理制定償債計(jì)劃，并在中期財(cái)政規(guī)劃中如實(shí)反映。

　　切實(shí)推進(jìn)我國財(cái)力統(tǒng)籌管理

　　為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，我國推進(jìn)財(cái)力統(tǒng)籌管理的基本思路如下。

　　一是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，夯實(shí)財(cái)力基礎(chǔ)。通過培育、壯大、優(yōu)化財(cái)源，尤其是自主創(chuàng)新能力和人力資本積累，完善產(chǎn)業(yè)鏈、暢通供應(yīng)鏈、提升價(jià)值鏈，增強(qiáng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性，做大財(cái)力“蛋糕”。通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提升財(cái)政收入質(zhì)量，提高國有資產(chǎn)運(yùn)營收益，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，逐步增加所得稅的收入規(guī)模及其占稅收總收入的比重，建立自然人稅收管理體系，促進(jìn)國家財(cái)力可持續(xù)增長。

　　二是以提升國家治理能力為導(dǎo)向，健全財(cái)力統(tǒng)籌管理機(jī)制，完善制度基礎(chǔ)。按照政府職能實(shí)現(xiàn)的效率原則確定財(cái)政資源統(tǒng)籌的模式和力度，建立“大財(cái)源”統(tǒng)籌管理運(yùn)行機(jī)制，包括預(yù)算資金統(tǒng)籌調(diào)配使用機(jī)制、資產(chǎn)統(tǒng)一管理運(yùn)營機(jī)制、資源流動(dòng)與變現(xiàn)機(jī)制等；從國家事權(quán)（政府職能）與財(cái)政財(cái)權(quán)（財(cái)政邊界）的關(guān)系出發(fā)，確定財(cái)政資源予取的邊界，按照財(cái)政資源“用之于民，取之于民”的原則，從收支層面確定財(cái)力規(guī)模和統(tǒng)籌廣度；建立科學(xué)規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系，推進(jìn)政府間合作與財(cái)力統(tǒng)籌安排；適時(shí)和超前采取逆向調(diào)節(jié)政策，實(shí)行周期內(nèi)財(cái)力統(tǒng)籌，提高財(cái)政宏觀調(diào)控的前瞻性與有效性。

　　三是依托數(shù)字財(cái)政提高信息管控能力，提升技術(shù)基礎(chǔ)。在政府及部門預(yù)算管理、預(yù)算過程、項(xiàng)目周期和預(yù)算數(shù)據(jù)管理中實(shí)行“一體化”管理，實(shí)現(xiàn)中央和地方財(cái)政系統(tǒng)信息貫通；積極推動(dòng)財(cái)政與人力資源和社會(huì)保障、稅務(wù)、人民銀行、審計(jì)、公安、市場監(jiān)管等部門基礎(chǔ)信息的共享共用；建立全覆蓋、全鏈條的財(cái)政資金監(jiān)控機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌管理的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，提高管理規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平和預(yù)算透明度。