工傷認(rèn)定，到底誰說了算？如何從制度上破解怪圈？
社保行政部門反復(fù)不予認(rèn)定工傷又被法院反復(fù)撤銷
工傷認(rèn)定，到底誰說了算？
● 根據(jù)法律規(guī)定，法院不能直接代替行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為。那么，此案中黃亞超可能會陷入“行政機(jī)關(guān)認(rèn)定——訴訟——再次認(rèn)定——再次訴訟”的怪圈之中，事情始終難以解決
● 我國之所以存在工傷行政認(rèn)定程序和行政訴訟程序循環(huán)往復(fù)的現(xiàn)象，是因為司法裁判和行政認(rèn)定遵循不同的標(biāo)準(zhǔn)。法院認(rèn)為工傷認(rèn)定屬于行政職權(quán)的范圍，因此行政認(rèn)定才是終局認(rèn)定，再加上司法裁判在此問題上采用合法性審查模式，只能要求行政機(jī)關(guān)重新作出認(rèn)定
● 建議由國務(wù)院社保行政部門聯(lián)合最高人民法院對工傷認(rèn)定實踐中的爭議問題統(tǒng)一適用規(guī)范，或者修改行政訴訟法相關(guān)規(guī)定，針對工傷認(rèn)定問題作出特別規(guī)定，賦予審判機(jī)關(guān)要求社保行政部門不得作出相同決定的權(quán)力
□ 本報記者 陳磊
兒子墜亡15個月后，黃亞超仍然沒有等來社保行政部門的一紙工傷認(rèn)定決定。去年7月至今年7月，社保行政部門兩次作出不予認(rèn)定工傷決定書，兩次被法院撤銷。今年8月，社保行政部門第三次作出不予認(rèn)定工傷決定書，黃亞超繼續(xù)向法院提起訴訟，9月6日，法院開庭審理了此案。
讓黃亞超困惑的是，即使相信法院會支持他的訴訟請求，第三次撤銷不予認(rèn)定工傷決定書，社保行政部門仍然不認(rèn)定他兒子墜亡屬于工傷怎么辦？
《法治日報》記者根據(jù)公開信息梳理，黃亞超的經(jīng)歷并非個案。近年來，社保行政部門反復(fù)作出不予工傷認(rèn)定的決定又被法院反復(fù)撤銷的案例時有發(fā)生。
受訪專家認(rèn)為，實踐中，工傷行政認(rèn)定程序和行政訴訟程序循環(huán)往復(fù)現(xiàn)象的發(fā)生，原因在于司法裁判和行政認(rèn)定遵循了不同的標(biāo)準(zhǔn)。司法裁判傾向于保護(hù)勞動者權(quán)益而較為寬松把握工傷認(rèn)定的內(nèi)涵，社保行政部門傾向于嚴(yán)格把握工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。其背后則是我國工傷保險相關(guān)規(guī)范本身的模糊導(dǎo)致各方對規(guī)范的理解出現(xiàn)分歧。
受訪專家建議，解決問題的思路，可由國務(wù)院社保行政部門聯(lián)合最高人民法院對工傷認(rèn)定實踐中的爭議問題統(tǒng)一適用規(guī)范，或者修改行政訴訟法相關(guān)規(guī)定，針對工傷認(rèn)定問題作出特別規(guī)定，賦予審判機(jī)關(guān)要求社保行政部門不得作出相同決定的權(quán)力，減少來回反復(fù)的現(xiàn)象。
上班期間去廁所時墜亡
申請工傷認(rèn)定難以如愿
根據(jù)法院查明的事實，黃亞超的兒子黃家琪，生前是河南丹尼斯百貨有限公司平頂山凌云分公司(以下簡稱丹尼斯)的一名安管員，去年6月25日墜亡。
當(dāng)天16時25分，值崗的黃家琪在單位微信工作群里說：“三樓需要替崗�！币环昼姾螅渫逻^來替崗并問他是否要去衛(wèi)生間，他說“是”。16時26分左右，黃家琪從三樓下樓。16時30分左右，其被發(fā)現(xiàn)從大樓側(cè)面的消防通道上墜落身亡。
黃家琪的行走路線上共有4個男廁所。其工作的丹尼斯辦公區(qū)為一至三樓，內(nèi)部只有二樓有男廁所。丹尼斯內(nèi)部工作人員證實：內(nèi)部這個廁所并不能完全滿足需要，其他工作人員也會去丹尼斯外部上廁所。而黃家琪墜亡前的消防樓梯可以通往五樓一家影院的廁所。
事發(fā)后，丹尼斯向社保行政部門申請工傷認(rèn)定。去年7月13日，社保行政部門作出《不予認(rèn)定工傷決定書》，其主要理由是黃家琪最后墜亡的樓梯已不在丹尼斯的區(qū)域。黃亞超夫婦提起行政訴訟。去年11月9日，法院判決認(rèn)為社保行政部門認(rèn)定錯誤，撤銷了其認(rèn)定，責(zé)令其重新作出認(rèn)定。雙方未上訴，該判決已生效。
黃亞超說：“當(dāng)時孩子走了，覺得天都塌了，還作出不予認(rèn)定(工傷)，我們兩口子覺得沒有活路了。當(dāng)法院判決書下達(dá)的時候，才覺得心里終于松了一口氣�！�
讓黃亞超沒有想到的是，去年12月，社保行政部門再次作出《不予認(rèn)定工傷決定書》。對此難以理解的夫妻倆再次提起訴訟。今年5月，法院又一次撤銷社保行政部門的認(rèn)定，責(zé)令其重新作出行政行為。這一次，社保行政部門提起了上訴。今年6月，二審法院維持原判。
今年8月，他等到了社保行政部門第三次作出的《不予認(rèn)定工傷決定書》。夫妻倆無奈再次提起訴訟。9月6日，法院開庭審理了此案，但沒有當(dāng)庭作出判決。
黃亞超對本輪訴訟的結(jié)果很樂觀，但讓他困惑的是，法院如果再次撤銷《不予認(rèn)定工傷決定書》，社保行政部門再次作出同樣的認(rèn)定怎么辦？
同樣困惑的還有黃亞超的委托代理人。他說，根據(jù)法律規(guī)定，法院不能直接代替行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為。那么，此案中黃亞超可能會陷入“行政機(jī)關(guān)認(rèn)定——訴訟——再次認(rèn)定——再次訴訟”的怪圈之中，事情始終難以解決。
行政司法遵循標(biāo)準(zhǔn)不同
認(rèn)定工傷增加基金負(fù)擔(dān)
現(xiàn)實中，和黃亞超有同樣遭遇的人并不少。
2012年5月，湖南省長沙市一名環(huán)衛(wèi)工人在上班時間因病死亡，當(dāng)?shù)厣绫Ｐ姓块T不認(rèn)定環(huán)衛(wèi)工人為工傷，其家屬不服，訴至法院。當(dāng)?shù)胤ㄔ合群?次判決撤銷社保行政部門的決定，要求其重新作出認(rèn)定，但社保行政部門均作出不予認(rèn)定工傷決定。當(dāng)?shù)厣绫Ｐ姓块T2015年11月第四次作出不予認(rèn)定工傷決定后，其家屬沒有再提起行政訴訟。
2016年5月，福建省南平市一家醫(yī)院的職工在工作崗位上突發(fā)疾病，在醫(yī)院次日判定其腦死亡后，家屬堅持治療，但經(jīng)過數(shù)天也未挽回其生命。由于認(rèn)為其發(fā)病后死亡時間超過48小時，當(dāng)?shù)厣绫Ｐ姓块T不予認(rèn)定工傷。家屬提起訴訟，法院判決撤銷社保行政部門《不予認(rèn)定決定書》。在未提供新證據(jù)的情況下，當(dāng)?shù)厣绫Ｐ姓块T再次作出相同決定，同樣被法院再次撤銷。但隨后當(dāng)?shù)厣绫Ｐ姓块T又一次作出相同決定。
除此之外，安徽、山東等地都曾有類似案例發(fā)生。
“一是對規(guī)范的理解不同，二是社�；鸨O(jiān)管的壓力�！敝袊ù髮W(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、社會法研究所所長婁宇認(rèn)為，我國之所以存在工傷行政認(rèn)定程序和行政訴訟程序循環(huán)往復(fù)的現(xiàn)象，是因為司法裁判和行政認(rèn)定遵循不同的標(biāo)準(zhǔn)。法院認(rèn)為工傷認(rèn)定屬于行政職權(quán)的范圍，因此行政認(rèn)定才是終局認(rèn)定，再加上司法裁判在此問題上采用合法性審查模式，只能要求行政機(jī)關(guān)重新作出認(rèn)定。
中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授李海明解釋說，工傷認(rèn)定的結(jié)果對工傷保險基金的影響巨大，比如寬松的工傷認(rèn)定會增加工傷保險基金的負(fù)擔(dān)，因此，社保行政部門傾向于嚴(yán)格把握工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，而法院更容易接受保護(hù)職工的觀念，會較為寬松地把握工傷的內(nèi)涵，“這不僅在少數(shù)案例中如此，不少普通案例中也有此差異”。
中國社科院法學(xué)研究所社會法室副主任王天玉認(rèn)為，從客觀上看，引發(fā)爭議的案件事實本身就存在規(guī)范適用上的分歧，即法院和社保行政部門對《工傷保險條例》的規(guī)定理解不同——傷害是否發(fā)生在工作時間、工作地點(diǎn)及是否基于工作原因，“由于《工傷保險條例》的規(guī)定并不明確，這是現(xiàn)實中很多案例出現(xiàn)爭議的規(guī)范根源”。
在王天玉看來，工傷保險基金監(jiān)管的壓力，也成為社保行政部門嚴(yán)格把握工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的考慮原因。
完善工傷的定義和類型
聯(lián)合出臺相關(guān)司法解釋
該如何從制度上破解這一怪圈？
李海明的建議是，社會保險法上的行為本來與一般行政行為相比有其特殊性。解決問題的出路在于，應(yīng)該由行政與司法部門就具體情形的解釋進(jìn)行高層次協(xié)調(diào)，完善工傷的定義和類型才是關(guān)鍵。
王天玉對此持同樣看法。他認(rèn)為，針對工傷認(rèn)定實踐中一些容易引發(fā)爭議的焦點(diǎn)問題，由行政部門與司法機(jī)關(guān)在國家層面達(dá)成共識，聯(lián)合出臺相關(guān)問題的司法解釋，既能解決《工傷保險條例》相關(guān)條款的適用問題，又能為基層社保行政部門提供指引，還能在勞動者權(quán)益保護(hù)與工傷保險基金監(jiān)管之間達(dá)成平衡。
工傷認(rèn)定如何走向終局也是問題的一大關(guān)鍵。
行政訴訟法第七十一條規(guī)定，人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。
在工傷認(rèn)定實踐中發(fā)生的少數(shù)案例顯示，此條規(guī)定難以保障工傷認(rèn)定走向終局。
婁宇認(rèn)為，在工傷認(rèn)定案件中，法院撤銷行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定，發(fā)回要求重新作出認(rèn)定的理由一般是法律適用錯誤，但是并不會為行政機(jī)關(guān)指明應(yīng)當(dāng)適用哪一條法律條款，行政機(jī)構(gòu)可以換一條法律再一次作出不予認(rèn)定的決定；同時，司法機(jī)關(guān)對案件事實的判斷僅限于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)查明的范圍，行政機(jī)關(guān)未提供的事實判斷，法院也不會主動查明和作出指引。因此，司法機(jī)關(guān)更像是在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定行為，為當(dāng)事人提供的救濟(jì)手段有限。
在婁宇看來，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)有著不同的價值追求，統(tǒng)一二者的職權(quán)和判斷標(biāo)準(zhǔn)不利于權(quán)力的分立和平衡，建議在尊重行政訴訟法相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，賦予行政機(jī)關(guān)的終局認(rèn)定權(quán)。可以考慮在法院要求重新認(rèn)定若干次之后，行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定就是終局認(rèn)定，減少來回反復(fù)的現(xiàn)象。
王天玉認(rèn)為，“司法是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線”，對于行政機(jī)關(guān)以同一的事實和理由多次作出與原行政行為基本相同的行政行為時，應(yīng)該將工傷認(rèn)定的終局認(rèn)定權(quán)轉(zhuǎn)移至司法機(jī)關(guān)，由其作出終局裁定。
