全面依法治國(guó)的制度亮點(diǎn)

　　作者：田飛龍（北京航空航天大學(xué)法學(xué)院副教授、全國(guó)港澳研究會(huì)理事）

　　香港國(guó)安法以“加快立法”方式完成全部審議，落地生效。這是“一國(guó)兩制”制度體系建設(shè)的一件大事，也是全面依法治國(guó)的顯著增量。

　　中央全面管治權(quán)的具體法治支撐

　　“一國(guó)兩制”是中國(guó)和平統(tǒng)一與現(xiàn)代化建設(shè)的重大憲制創(chuàng)新，是國(guó)家主權(quán)、安全與發(fā)展利益的增量機(jī)制，也是香港高度自治與民主自由發(fā)展的根本制度保障。國(guó)家安全是“一國(guó)兩制”相關(guān)制度價(jià)值與目標(biāo)得以協(xié)調(diào)平衡及有序發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，也是“一國(guó)兩制”初心所在。

　　香港基本法第23條授權(quán)香港本地自行立法保護(hù)國(guó)家安全，是權(quán)力授予，也是義務(wù)設(shè)定，更是與高度自治相稱的高度信任。但香港回歸23年以來，香港基本法第23條的本地立法工作遭遇了日益困難和嚴(yán)峻的政治僵局，愛國(guó)者治港力量受到體制內(nèi)外的壓抑，超越憲制底線的本土分離主義快速崛起，外部干預(yù)勢(shì)力無(wú)孔不入，破壞手段無(wú)所不用其極。香港自治制度面臨國(guó)安立法漏洞與本土顏色革命及外部干預(yù)的超強(qiáng)擠壓，出現(xiàn)了制度安全危機(jī)。這一危機(jī)在2014年非法“占中”中初步展現(xiàn)，在2019年“修例風(fēng)波”中登峰造極。中央嚴(yán)肅判斷香港管治困局，理性做出直接立法的決斷。

　　2020年全國(guó)兩會(huì)議程中，香港國(guó)安法與民法典并駕齊驅(qū)，成為全面依法治國(guó)的制度亮點(diǎn)。香港國(guó)安法采取了“人大決定+具體立法”的兩步走方案，將中央管治權(quán)與香港自治權(quán)在國(guó)家安全議題上有機(jī)結(jié)合，是對(duì)“一國(guó)兩制”下中央享有之全面管治權(quán)的具體法治支撐。

　　具有重要的先導(dǎo)和實(shí)驗(yàn)意義

　　香港國(guó)安法具有顯著的科學(xué)性和民主性，是以成文法形式規(guī)制與整合具有差異性的“兩制”，邁出了在中央事權(quán)范疇內(nèi)進(jìn)行探索性立法的重要一步，對(duì)探索“一國(guó)兩制”制度體系化與依法治港具體經(jīng)驗(yàn)具有重要的先導(dǎo)和實(shí)驗(yàn)意義：

　　其一，涉港國(guó)安立法以國(guó)家最為關(guān)注的安全議題及香港社會(huì)經(jīng)歷“黑暴”“攬炒”肆虐之后最為凸顯的保護(hù)性需求為契合點(diǎn)，以立法決斷加具體立法的方式自上而下進(jìn)行法律規(guī)制，是全面管治權(quán)的理性立法。

　　其二，涉港國(guó)安立法實(shí)現(xiàn)了成文法刑事訴訟原則與普通法刑事規(guī)范的有機(jī)結(jié)合，在基本原則、罪狀描述、刑罰配置、正當(dāng)程序、人權(quán)保護(hù)等方面體現(xiàn)了國(guó)家法治進(jìn)步和對(duì)香港既有法治標(biāo)準(zhǔn)的尊重吸納。

　　其三，涉港國(guó)安立法充分體現(xiàn)“一國(guó)兩制”，高度尊重、激勵(lì)和支持香港自治權(quán)在國(guó)安法律體系中的地位與作用，不取代香港本地繼續(xù)完成香港基本法第23條本地立法工作的憲制責(zé)任，授權(quán)香港本地對(duì)大部分國(guó)安案件行使閉環(huán)的管轄權(quán)，授權(quán)香港本地成立專責(zé)執(zhí)法部門及指派合格法官。

　　其四，涉港國(guó)安立法仍然保持國(guó)家權(quán)力的高度節(jié)制性，僅僅規(guī)制在香港發(fā)生的四種危害國(guó)家安全的犯罪行為，而不是制定一部大而全的國(guó)安法律，這是對(duì)香港自治權(quán)及香港居民自由權(quán)利損害最小、保護(hù)效益最大的制度方案。

　　其五，涉港國(guó)安立法配置了駐港國(guó)安公署和香港本地的維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)，建立了執(zhí)法雙軌制，引入了國(guó)家安全事務(wù)顧問制度，形成了香港國(guó)安法較為嚴(yán)密的執(zhí)法合力體系，具有組織法上的規(guī)范性和創(chuàng)新性。

　　其六，涉港國(guó)安立法保留了中央駐港機(jī)構(gòu)在特殊情形下的直接管轄權(quán)，這在實(shí)際管轄實(shí)踐中比例極低，但制度重要性極高，既體現(xiàn)中央事權(quán)中央負(fù)責(zé)的全面管治權(quán)法理，又構(gòu)成對(duì)香港執(zhí)法力量的兜底性與完全性的支持，確保國(guó)安執(zhí)法與管轄在制度能力上無(wú)死角，無(wú)漏洞，更可建立特區(qū)憲制秩序的中間性法律屏障，避免形勢(shì)惡化而直接適用基本法第18條緊急狀態(tài)條款的極端情形，確保特區(qū)法律秩序的層次性和規(guī)制彈性。

　　維護(hù)香港法治與人權(quán)的關(guān)鍵制度抓手

　　涉港國(guó)安立法邁出了中央作為“一國(guó)兩制”基礎(chǔ)立法者和最終守護(hù)人憲制角色的關(guān)鍵一步，塑造了新時(shí)代“一國(guó)兩制”的制度風(fēng)格與制度面貌，有助于香港社會(huì)和國(guó)際社會(huì)更好理解及信任“一國(guó)兩制”的憲制智慧及行穩(wěn)致遠(yuǎn)的制度穩(wěn)定性，也有助于香港社會(huì)人心回歸及愛國(guó)者社會(huì)政治基礎(chǔ)的修復(fù)與鞏固，從多個(gè)層面維護(hù)“一國(guó)兩制”的整體制度安全。

　　香港國(guó)安法中的特別管轄權(quán)及特首指派法官制度是創(chuàng)新性制度，但也是可能引起一定爭(zhēng)議甚至誤解的制度。香港法院屬于“一國(guó)兩制”下的地方司法系統(tǒng)，其管轄權(quán)不能等同于國(guó)家，也不是無(wú)邊無(wú)際的，而是由國(guó)家立法所確定的。國(guó)安案件的管轄權(quán)，就其屬于中央事權(quán)而言，本應(yīng)當(dāng)由中央派駐機(jī)構(gòu)承擔(dān)主要管轄責(zé)任，但考慮到“一國(guó)兩制”在香港的理解與接受習(xí)慣，中央授權(quán)香港本地管轄大部分案件，中央只保留特殊情形下的管轄權(quán)，而且有法律條文列明適用情形及決定程序。中央駐港機(jī)構(gòu)直接管轄的案件，當(dāng)事人可以獲得香港國(guó)安法及國(guó)家相關(guān)刑事訴訟法律提供的訴訟權(quán)利與正當(dāng)程序保障。這一管轄權(quán)分配方案已經(jīng)是對(duì)香港自治權(quán)的高度尊重與信任，不存在中央侵奪香港自治權(quán)與損害司法獨(dú)立的問題。至于特首指派法官：一方面，基本法規(guī)定特首有權(quán)任命各級(jí)法官，這也是世界法治通例，不存在行政侵奪司法的問題，而是合理的憲制制衡；另一方面，特首指派并不是新任命法官，而是從已有法官中依據(jù)忠誠(chéng)和專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)遴選適合國(guó)安案件的法官，組成一個(gè)“法官池”，至于哪個(gè)案件如何進(jìn)行法官分配、程序排期甚至如何適用回避規(guī)則，仍然按照司法獨(dú)立的既有管理機(jī)制進(jìn)行。那些誤解甚至曲解，源自香港社會(huì)尤其是反對(duì)派對(duì)國(guó)家體制、法治與司法長(zhǎng)期的反對(duì)立場(chǎng)和污名化操作，也與香港教育及社會(huì)文化生態(tài)的變質(zhì)異化有關(guān)。因此，香港國(guó)安法的有效實(shí)施必須要有安全法治教育的配套，要有社會(huì)文化土壤的改良，要有民心民意的理解與認(rèn)同。

　　總之，在香港國(guó)安法保護(hù)下，香港止暴制亂會(huì)快速完成，法治與社會(huì)秩序會(huì)快速恢復(fù)，市民自由權(quán)利及投票選舉時(shí)的安全感會(huì)更有保障，全球投資者及優(yōu)秀人才會(huì)更信任香港法治及“一國(guó)兩制”。香港國(guó)安法是維護(hù)香港法治與人權(quán)的保護(hù)性立法，是與世界各國(guó)法律體系相通相容的安全領(lǐng)域立法，是將國(guó)家安全與香港社會(huì)安全、個(gè)人安全在法律規(guī)范上協(xié)調(diào)統(tǒng)一的理性立法。該法的具體執(zhí)行與案件審判將成為國(guó)家法治進(jìn)步與制度文明在香港得以展現(xiàn)的一個(gè)絕佳窗口，也成為國(guó)家保護(hù)香港絕大部分和平守法市民之自由和民主權(quán)利的關(guān)鍵制度抓手。

　　《光明日?qǐng)?bào)》（ 2020年07月03日 03版）