國務(wù)院機構(gòu)改革為何一半落在金融監(jiān)管？
提交全國人大代表審議的國務(wù)院機構(gòu)改革方案(以下簡稱“方案”)有13項改革措施。國務(wù)院秘書長肖捷在作方案說明時提到，本輪改革旨在加強科學(xué)技術(shù)、金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)管理、鄉(xiāng)村振興、知識產(chǎn)權(quán)、老齡工作等重點領(lǐng)域的機構(gòu)職責(zé)優(yōu)化和調(diào)整，轉(zhuǎn)變政府職能，加快建設(shè)法治政府。
這是改革開放以來我國進(jìn)行的第九輪國務(wù)院機構(gòu)改革。值得關(guān)注的是，13項改革中與金融監(jiān)管直接相關(guān)的有6項，包括組建國家金融監(jiān)督管理總局、深化地方金融監(jiān)管體制改革、中國證監(jiān)會調(diào)整為國務(wù)院直屬機構(gòu)、統(tǒng)籌推進(jìn)中國人民銀行分支機構(gòu)改革、完善國有金融資本管理體制，以及加強金融管理部門工作人員統(tǒng)一規(guī)范管理等。
全國人大代表、清華大學(xué)五道口金融學(xué)院副院長田軒在接受中青報·中青網(wǎng)記者采訪時說，這次機構(gòu)改革中關(guān)于金融監(jiān)管方面的一系列調(diào)整變化，是強化黨對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)，也是建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系、加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的內(nèi)在要求。
杜絕監(jiān)管真空，服務(wù)實體經(jīng)濟
有關(guān)國家金融監(jiān)督管理總局的職能，方案提到“強化機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管”。田軒說，隨著現(xiàn)代科技與金融行業(yè)的融合度越來越高，金融業(yè)態(tài)、風(fēng)險形態(tài)、傳導(dǎo)路徑和安全邊界都已經(jīng)發(fā)生了重大變化；同時，隨著風(fēng)高浪急的國際形勢不確定性增大，金融風(fēng)險形勢也呈現(xiàn)出復(fù)雜嚴(yán)峻、新老問題交織疊加的特征，需要調(diào)整、形成和完善更適應(yīng)當(dāng)下發(fā)展格局需求的金融監(jiān)管機制，在提高金融促發(fā)展動力的同時，持續(xù)強化金融風(fēng)險防控能力。
他進(jìn)一步解釋說，客觀上看，我國金融監(jiān)管的主體體制機制，與當(dāng)下高質(zhì)量發(fā)展新格局存在一系列供給與需求錯配的問題，主要表現(xiàn)為監(jiān)管滯后，缺乏前瞻性；面對問題，缺乏有效引導(dǎo)，沒有給市場博弈留下足夠的空間；政策執(zhí)行彈性大、規(guī)則不清等。
他認(rèn)為，通過加強金融一體化的協(xié)調(diào)，防止監(jiān)管部門條塊分割導(dǎo)致的監(jiān)管真空，杜絕監(jiān)管套利，從而助力金融穩(wěn)步推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使金融更高質(zhì)量地服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。
形成監(jiān)管合力，保護(hù)投資者
擬成立的國家金融監(jiān)督管理總局將統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費者權(quán)益保護(hù)。
田軒分析稱，隨著混業(yè)經(jīng)營逐步深入，金融風(fēng)險的隱匿性、交叉性明顯增強，金融行業(yè)外延也在不斷延伸，特別是形成了其他產(chǎn)業(yè)與金融業(yè)混合經(jīng)營，其中最主要的是作為金融資本與產(chǎn)業(yè)資本融合產(chǎn)物的金融控股公司。
一段時間以來，金融控股公司參股控股的機構(gòu)眾多、業(yè)務(wù)復(fù)雜、關(guān)聯(lián)性高，風(fēng)險的隱匿性也更強，在缺乏必要法律和制度監(jiān)管的情況下，亂象頻發(fā)。如一些互聯(lián)網(wǎng)平臺涉足金融業(yè)務(wù)，在推動科技創(chuàng)新、提升服務(wù)效率的同時，也暴露出諸多風(fēng)險，如無牌經(jīng)營、監(jiān)管套利、侵害消費者權(quán)益等。
田軒認(rèn)為，鑒于這些問題，擬成立的國家金融監(jiān)督管理總局，既要實現(xiàn)除證券業(yè)之外的監(jiān)管全覆蓋，也要關(guān)注金融消費者的權(quán)益。
“保護(hù)好投資者的合法權(quán)益，關(guān)系人民群眾的切身利益，是資本市場改革發(fā)展的關(guān)鍵因素�！碧镘幾⒁獾剑桨附ㄗh，證監(jiān)會的投資者保護(hù)權(quán)益劃入國家金融監(jiān)督管理總局。他說，這體現(xiàn)了國家對于投資者保護(hù)工作的高度重視，是“以人民為中心”的金融發(fā)展觀的集中體現(xiàn)。
他解釋說，從市場端來看，隨著金融產(chǎn)品朝著越來越多樣、復(fù)雜的趨勢發(fā)展，我國居民的投資需求向著多元化方向發(fā)展，但客觀上看，我國金融市場投資者群體中，中小投資者占大多數(shù)，投資者風(fēng)險意識比較淡薄，投資專業(yè)知識相對匱乏。
田軒認(rèn)為，此次將投資者保護(hù)職責(zé)劃入國家金融監(jiān)督管理總局，正是將投資者保護(hù)理念深度嵌入市場交易、機構(gòu)監(jiān)管、稽查執(zhí)法等金融交易各個環(huán)節(jié)的制度安排，能夠通過更統(tǒng)一的頂層力量，進(jìn)行全市場、跨區(qū)域、全覆蓋的監(jiān)管，提升監(jiān)管穿透水平，更好地織密、織牢投資者保護(hù)網(wǎng)。
在田軒看來，進(jìn)一步完善投資者保護(hù)機制，還需要在法律制度層面進(jìn)一步予以保障。作為成熟資本市場的一個非常重要的法律制度，集體訴訟制度便是在監(jiān)管后端，充分調(diào)動“沉默的大多數(shù)”的力量，對于資本市場各方特別是上市公司產(chǎn)生強有力的威懾作用。
以問題為導(dǎo)向，改革地方金融監(jiān)管體制
方案建議，建立以中央金融管理部門地方派出機構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制。田軒認(rèn)為，這是堅持問題導(dǎo)向，處理好中央和地方在金融監(jiān)管中的職責(zé)邊界，實現(xiàn)促發(fā)展與防風(fēng)險并重，提升金融政策在全國落地執(zhí)行質(zhì)效的有力舉措。
田軒說，近年來，我國的金融監(jiān)管體制日益完善，中央和地方金融監(jiān)管分工格局逐步清晰，中央和地方之間的協(xié)調(diào)機制經(jīng)歷了從無到有探索建立的過程。但過往體制下，由于中央垂直監(jiān)管難以對游離于銀證保體系之外的地方金融進(jìn)行直接管理，在片面求發(fā)展理念下，部分區(qū)域地方政府干預(yù)金融、非法集資、債務(wù)鏈條斷裂等金融亂象及風(fēng)險事件時有發(fā)生，導(dǎo)致區(qū)域性風(fēng)險隱患突出。
他總結(jié)了過往地方金融監(jiān)管存在的幾個主要問題：
首先是重發(fā)展輕監(jiān)管。地方政府開展金融監(jiān)管工作往往從自身實際出發(fā)，在片面追求GDP增長的理念牽引下，將能夠帶來短期經(jīng)濟利益的金融事項作為優(yōu)先任務(wù)，而將防范風(fēng)險、維護(hù)穩(wěn)定等金融服務(wù)的核心職責(zé)置于次要地位或忽略，導(dǎo)致地方金融行業(yè)的無序發(fā)展及金融風(fēng)險的不斷積累，埋下區(qū)域性風(fēng)險爆發(fā)的隱患。
其次是監(jiān)管職能分散，未實現(xiàn)統(tǒng)一歸口管理。大部分省份對于金融管理的職能，實際上分散于多個政府職能部門，導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)交叉、難以形成監(jiān)管合力等一系列問題。
再有，監(jiān)管力量能力不足。受制于地方發(fā)展能力，大部分地區(qū)金融監(jiān)管能力的建設(shè)相對中央來說滯后，且多數(shù)人員缺乏金融監(jiān)管所需的完備專業(yè)知識，導(dǎo)致地方金融事前、事中監(jiān)管力度的缺失，難以對多變的金融風(fēng)險進(jìn)行及時識別及處置。
“本次改革方案，在頂層設(shè)計上對加強中央和地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制建設(shè)進(jìn)行總體規(guī)劃。”田軒說，下一步應(yīng)該在具體運營細(xì)節(jié)上進(jìn)行優(yōu)化。
改革分支機構(gòu)，建立現(xiàn)代中央銀行
方案建議，統(tǒng)籌推進(jìn)中國人民銀行分支機構(gòu)改革。田軒認(rèn)為，圍繞這個目標(biāo)推進(jìn)的一系列舉措，旨在落實黨的二十大報告提出的“深化金融體制改革，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線”。
央行的“九家一級分行”(即大區(qū)行，下轄中心支行)，是1998年為了增強執(zhí)行貨幣政策的權(quán)威性和金融監(jiān)管的獨立性而設(shè)立的。1998年改革后，當(dāng)時央行機構(gòu)設(shè)置形成了4個級別：總行-大區(qū)分行-中心支行-縣支行。
田軒說，事實上，我國央行“大區(qū)行”體制一度面臨爭議。有評論認(rèn)為，旨在破除地方對信貸及貨幣政策干預(yù)的這一舉措，實際上面臨著因缺乏當(dāng)?shù)卣С侄鵁o法順利推進(jìn)金融改革的問題。
在現(xiàn)代中央銀行制度下，中央銀行的核心功能是管好貨幣“總閘門”，提供高質(zhì)量金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險，管控外部溢出效應(yīng)，促進(jìn)形成公平合理的國際金融治理格局。
在田軒看來，按照方案建議，中國人民銀行作為中央銀行的功能將得到進(jìn)一步強化，通過剝離金融控股公司監(jiān)管和消費者權(quán)益保護(hù)等現(xiàn)代中央銀行非核心職責(zé)、完善分支機構(gòu)改革，有助于加快構(gòu)建現(xiàn)代中央銀行制度。
他特別提到，按行政區(qū)劃設(shè)立分支機構(gòu)，有助于打破過去政策傳導(dǎo)效率存在的體制機制性梗阻，使貨幣政策實效性得到提升，有利于增強貨幣政策在宏觀調(diào)控執(zhí)行中的精準(zhǔn)性和針對性。
中青報·中青網(wǎng)記者 劉世昕（中國青年報）
